История

Становление института права граждан на обращение

Право на челобитную к государю в централизованном Российском государстве было отражено в Судебнике 1497 года. В Судебнике 1550 года, в Соборном уложении 1649 года были введены некоторые ограничения и субординация при подаче челобитной. Приказ как орган управления стал обязательной инстанцией ее рассмотрения. Петр I для рассмотрения челобитных ввел должность рекетмейстера, который их рассматривал и докладывал Сенату. В своем Указе «О должности Сената» Петр I предписывал решать дела о челобитных по регламенту, по присяге, «по злобе не посягая, по дружбе и свойству не маня».

Екатерина I ввела порядок рассмотрения жалоб только через Сенат. Для рассмотрения жалоб и просьб на высочайшее имя Екатерина II в 1763 году ввела порядок их рассмотрения в административном и судебном производстве.

Манифестом императора Александра I в 1810 году в составе утвержденного Государственного Совета была образована комиссия прошений, которая рассматривала три вида обращений: жалобы, прошения наград и милостей, проекты. Наряду с определением порядка их разбирательства, Манифестом был определен перечень обращений, которые не подлежат рассмотрению: повторные обращения, по которым дан отказ, жалобы на решения  утратившие силу, и анонимные обращения. На базе этой комиссии в 1890 году образовывается Канцелярия Его императорского величества по принятию прошений на высочайшее имя и утверждается порядок ее работы. При внесении в него изменений был установлен перечень прошений   подлежащих и не подлежащих рассмотрению. Заявители освобождались от гербового сбора. Был введен обязательный порядок уведомления подателей прошений о положении дел, об окончательном рассмотрении жалобы или о передаче ее в другую инстанцию.  В 1905 году Указом Николая II был отменен сословный признак подачи прошений.

После  Октябрьской революции, сложившаяся система подачи и рассмотрения прошений, была отменена.  Ни в первых советских конституциях, ни в Конституции СССР 1936 года и в конституциях союзных республик этого периода право на обращение в органы государственной власти закреплено не было и регулировалось различными подзаконными актами. До конца 60-х годов постановлениями ЦИК СССР 1933 и 1935 годах, постановлениями ЦК КПСС.

С апреля 1968 года  право граждан на обращение регламентировалось нормами Указа Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан», в части не противоречащей   действующему тогда  законодательству.

Впервые  институт права граждан на обращение закреплен в статье 49 Конституции СССР 1977 года.

Принятый в 1993 году Закон Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» предусматривал возможность обжалования в суд неправомерных действий государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих.

Право граждан обращаться лично или письменно в государственные органы является особенно важным, что нашло свое отражение в Конституции Российской Федерации, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 года, Конституциях республик в составе Российской Федерации, действующем законодательстве.

Таким образом, более чем за 70 лет сложилась законодательно-нормативная база для организации работы с обращениями граждан, в которой достаточно детально была разработана ответственность и технология получения, обработки, контроля, исполнения, анализа этой категории документов и личного приема граждан.

Федеральный закон от 02.05.2005   № 59-ФЗ  «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее - Закон) восполнил длительное время существовавший пробел в правовом регулировании механизма реализации конституционного права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления.

Закон базирует рассмотрение обращений граждан на принципах всеобщего права на обращение и свободы направления обращений, гласности и объективности при их рассмотрении, равной ответственности должностного лица и заявителя при разбирательстве поставленных вопросов. При этих условиях конституционная норма о праве на обращение превращается в действенный элемент системы внесудебной защиты прав, свобод и законных интересов граждан.

Особенность законодательства об обращениях граждан состоит, в первую очередь, в четком определении круга субъектов, обязанных обеспечивать рассмотрение подобных обращений. К их числу в соответствии с Конституцией Российской Федерации (статья 33) отнесены государственные органы, органы местного самоуправления и должностные лица этих органов. Соответственно, государственные и муниципальные учреждения, профсоюзные и другие общественные организации, как следует из Закона, не включены в перечень субъектов, которые обязаны исполнять установленный порядок работы с обращениями граждан. Более конкретно в Законе определен и состав лиц, которым предоставлено право на обращение.

Отличительная черта Закона - закрепление и раскрытие понятий различных видов обращений (предложений, заявлений, жалоб), установление перечня прав гражданина при рассмотрении обращения, указание на гарантии безопасности заявителя в связи с его обращением, закрепление требований, которым должно отвечать письменное обращение. К числу новаций относится признание за гражданином права обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обращения, не указывать адрес местожительства, а ограничиться почтовым адресом, по которому необходимо направить ответ на обращение. Весьма важной, хотя и труднореализуемой на практике, представляется возможность взыскания с гражданина по решению суда расходов, понесенных в связи с рассмотрением обращения государственным органом, органом местного самоуправления, если в нем указаны заведомо ложные сведения.

Закон также уточнил сроки рассмотрения письменных обращений. Наряду с общим 30-дневным сроком рассмотрения обращений, исчисляемым со дня регистрации, предусматривается 3-дневный срок на обязательную регистрацию обращения с момента его поступления, 7-дневный срок со дня регистрации на направление обращения в соответствующий уполномоченный орган, если оно подано в орган, в компетенцию которого не входит решение вопросов, содержащихся в обращении, и 15-дневный срок для предоставления документов и материалов, необходимых для рассмотрения обращения по направленному в установленном порядке запросу государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица. Кроме того, установлена и возможность продления срока рассмотрения обращения, но не более чем на 30 дней.

К заслуживающим внимания положениям Закона следует отнести норму (часть 5 статьи 8), согласно которой государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо при направлении письменного обращения на рассмотрение в другие органы по подведомственности может в случае необходимости запрашивать в указанных органах или у должностных лиц документы и материалы о результатах рассмотрения письменного обращения.

С  принятием Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» были внесены изменения в Закон. Гражданам  предоставлена возможность направления в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам обращения, а также необходимые документы и материалы к ним, в форме электронных документов.

Заявителю предоставляется право выбора порядка представления документов – на бумажном носителе либо в форме электронных документов. Также законом дается право государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам запрашивать, в том числе в электронной форме, необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, и давать ответ на обращение по адресу электронной почты, указанному в обращении.

Вместе с тем, на смену утратившего силу Закона Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» в марте 2014 года был принят Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (далее - Кодекс), который вступил в силу с 15.09.2015, за исключением отдельных его положений.

Принятие Кодекса - новый этап в развитии процессуального законодательства, устанавливающего порядок в разрешении административных споров (дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений), в частности, о защите нарушенных и оспариваемых прав, свобод и законных интересов организаций, об оспаривании нормативных правовых актов, решений, действий органов государственной власти, органов местного самоуправления, избирательных комиссий, некоммерческих организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями и др.

Стороны административного дела именуются как административный истец и административный ответчик. В качестве административного истца могут выступать те лица, которые считают, что их права и законные интересы нарушены: физические или юридические лица, прокурор, органы, осуществляющие властные полномочия, должностные лица, обратившиеся в суд для реализации возложенных на них контрольных или иных публичных функций (статья 38 Кодекса).

К числу административных ответчиков относятся органы государства, органы местного самоуправления, их должностные лица, избирательные комиссии, комиссии референдума, иные лица, наделенные властными полномочиями.

Дата изменения: 25 мая 2016 г.